Até agora, a imersão voluntária de naufrágios não é autorizada no Mediterrâneo francês. Mesmo que seu interesse ecológico, devido ao seu papel como recifes artificiais, seja reconhecido por todos, sua imersão enfrenta vários obstáculos jurídicos, notadamente relacionados a tratados internacionais, especialmente à Convenção de Barcelona. A situação pode evoluir?
Várias convenções internacionais são consideradas na questão da imersão de navios, mas é a Convenção de Barcelona, tratado de proteção das águas do Mediterrâneo, que se revela o maior obstáculo. Seu texto é claro: desde 2002, proíbe qualquer imersão voluntária de navio. E atualmente, no nosso país, essa é a posição oficial dos serviços do estado, que admitem que os naufrágios marinhos representam um interesse biológico, mas consideram que sua imersão não é possível no Mediterrâneo. Contudo, alguns países, como, por exemplo, a Espanha ou Malta, já consideram que sua instalação, com a finalidade de criar recifes artificiais, não se enquadra na convenção.
Ler a Convenção de Barcelona de outra forma
O espírito da convenção era legitimamente evitar a imersão de navios para se livrar deles a baixo custo. O Estado sempre teve uma leitura restrita da Convenção de Barcelona, proibindo de fato “qualquer afundamento de navios e aeronaves no mar”, mesmo que se trate de uma imersão como recife artificial e livre de poluentes. Mas, ao contrário de um afundamento que serve principalmente o interesse do armador, um naufrágio recifal serve o que podemos chamar de interesse geral, e isso em vários campos. Os naufrágios imersos são ao mesmo tempo oásis de vida, criadouros, benéficos à biodiversidade como qualquer outro recife artificial, cuja implementação é autorizada em nossas águas. Sua presença também permite que a pesca local mantenha seu recurso. Eles também são um grande trunfo para a economia do lazer, pois oferecem a possibilidade de multiplicar os pontos de mergulho e, assim, atrair mais turistas mergulhadores sem sobrecarregar os locais existentes. Ainda mais porque a maioria de nossos naufrágios atuais, datando das duas últimas guerras, está se degradando lentamente e perde gradualmente seu interesse, seja visual ou ecológico.
O barco salva-vidas do Zenobia, afundado acidentalmente em Chipre. © Nicolas Barraqué
Um quadro jurídico nacional ainda assim rigoroso
No entanto, restará um quadro legal restritivo a respeitar para evitar qualquer desvio, especialmente, claro, no que diz respeito à despoluição dos navios. “O procedimento a implementar, lembra Julien Belda, depende de vários códigos, entre os quais o código de transportes, o código geral das coletividades territoriais, o código geral de propriedade das pessoas públicas, o código ambiental, o código de urbanismo, o código rural e da pesca, o código do patrimônio…” Será também necessário estabelecer um vínculo entre todas as instâncias envolvidas, que são extremamente numerosas. O Estado, e em particular a DDTM, será o interlocutor preferencial, apto a acompanhar cada dossiê de imersão de ponta a ponta. “Caberá assim ao proponente do projeto, conclui ele, apoiado pelos eleitos locais, os pescadores… convencer os serviços do Estado de antemão e, após procedimentos relativamente longos e solidamente estruturados, da oportunidade de autorizar tal imersão que terá que ser concebida em seu conjunto, desde a despoluição do navio até a restauração ou não do domínio público, passando pela compatibilidade com os documentos de urbanismo, a segurança da navegação, os meios de vigilância…”
As chaminés do Um El Faroud, imerso voluntariamente em Malta. © Nicolas Barraqué
A permanência no fundo do mar pelo “navio recife” poderia ser autorizada por meio da “concessão de ocupação do domínio público marítimo fora dos portos”. Uma autorização que necessariamente se apoia em uma compatibilidade com o interesse geral e que corresponde bem à finalidade desse tipo de imersão. “Viriam concomitantemente, claro, explica Julien Belda, estudos de impacto, uma avaliação ambiental,
uma investigação pública, modalidades de exploração do navio recife a ser definida, a avaliação de seu impacto ecológico e econômico, levando em conta os conflitos de uso potenciais, as questões de segurança, o destino do navio recife ao termo da autorização…” O caminho seria longo, mas certamente permitiria implementar projetos ambiciosos que beneficiariam tanto os mergulhadores quanto a economia local e a manutenção da biodiversidade nas áreas afetadas.
Isabelle Croizeau
PARA SABER MAIS
* Julien Belda, Belda Consultant, ICO Solutions, Agência da Água Rhône-Méditerranée-Corse, 2022, Aspectos jurídicos da imersão de navios com o objetivo de fomentar a economia azul do litoral, a restauração ecológica e a criação de novos pontos de mergulho no Mediterrâneo. Disponível para download em: www.belda-consultant.com
Descubra um resumo deste estudo
POR QUE REALIZAR UM ESTUDO JURÍDICO SOBRE A IMERSÃO DE NAVIOS PARA TRANSFORMÁ-LOS EM RECIFES ARTIFICIAIS OU PONTOS DE MERGULHO? |
Enquanto um grande número de naufrágios jaz no fundo do mar e serve como ponto de fixação para a vida marinha, trazendo felicidade para mergulhadores, peixes, crustáceos, gorgônias e pescadores, há quase 20 anos (desde 31 de dezembro de 2002), os serviços do Estado francês não autorizam operações de imersão, baseada principalmente na Convenção de Barcelona sobre a proteção do meio marinho e do litoral do Mediterrâneo.Uma verdadeira oásis de vida, criadouros benéficos à biodiversidade, pontos de mergulho que ajudam a aliviar a pressão sobre os locais naturais, a maioria dos naufrágios, datando das duas últimas guerras, degradou-se ao longo do tempo e perdeu seu apelo ecológico pois não podem mais abrigar a fauna, bem como seu interesse turístico.Em termos econômicos, deve-se destacar que o mergulho é um setor econômico que gera na Europa uma receita de 1,4 bilhão de euros, para 3,5 milhões de mergulhadores, dos quais 75% escolhem o Mediterrâneo como destino de mergulho”.
Para ilustrar, somente no departamento do Var, um estudo recente da CCI de Aix Marseille indica que o mergulho representa 155 estruturas, 50 empresas, 57 associações, 200 empregos durante o ano e um impacto no setor de hotelaria e restauração no valor de 16 milhões de euros em faturamento.
Em Chipre, o naufrágio do ferry sueco Zenobia representa por si só : 57.000 mergulhos por ano et uma receita global anual estimada em 25 milhões de euros
A posição dos serviços do Estado até agora tem sido admitir que os naufrágios marinhos representam um interesse biológico, mas que sua imersão não é possível no Mediterrâneo, principalmente à luz da Convenção de Barcelona.
Rico em todas essas virtudes econômicas e ambientais, há manifestamente um real interesse (geral) em avançar na questão da imersão de navios recifes e eliminar os « obstáculos jurídicos » que impedem sua realização.
Parece-nos que existem duas grandes categorias de obstáculos jurídicos para esses projetos de imersão de navios para transformá-los em recifes artificiais na França:I- um obstáculo de « direito internacional » relacionado à interpretação da Convenção de Barcelona II- um obstáculo de « direito nacional » que diz respeito principalmente ao estatuto do navio, à gestão dos espaços marítimos e ao domínio público marítimo natural.
O objetivo de nossa análise é remover esses obstáculos para reengajar a França na implementação de uma política oficial de imersão de « navios recifes » no Mediterrâneo para operações de « interesse geral ».
I- ARGUMENTOS E ELEMENTOS QUE PERMITEM SUPERAR O OBSTÁCULO DO DIREITO INTERNACIONAL QUE É A INTERPRETAÇÃO PELO ESTADO FRANCÊS DA CONVENÇÃO DE BARCELONA
A) Absurdo e pontos de bloqueio da Convenção de BarcelonaParadoxalmente, a Convenção de Barcelona autoriza, sob certas condições, a imersão de « resíduos volumosos », de produtos nocivos (arsênico, chumbo, cromo, níquel, cianeto, cádmio, pesticidas… e outras substâncias radioativas), mas proíbe pura e simplemente « qualquer afundamento de navios e aeronaves no mar no Mediterrâneo, sem fazer qualquer distinção sobre os possíveis componentes do naufrágio ou o seu estado parcial ou total de despoluição.
Qualquer que seja o propósito ou objetivo da imersão do navio, os serviços do Estado sem dúvida fizeram uma aplicação estrita do princípio « É proibido distinguir onde a lei não distingue » (ou, como diziam os antigos: » Ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus « ) ao mesmo tempo em que admitem oficialmente que os naufrágios marinhos « representam um interesse biológico ».B) Estudo teórico da Convenção de BarcelonaComo contornar a Convenção de Barcelona e imergir navios para transformá-los em « recifes artificiais » no contexto de operações de interesse geral?
A imersão de um « navio-recife », que não é mais um « navio » e não é de forma alguma um « resíduo », terá, no sentido da convenção, o status de « outra obra » imersa para fins ambientais e econômicos. Por « outra obra », deve-se entender « recife artificial », cuja noção nunca é abordada.
Em resumo, o truque jurídico seria tratar essas imersões não como « navios » ou « naufrágios », mas como « recifes artificiais ».Por quê? Em primeiro lugar, porque é precisamente isso que fazem os outros países signatários da Convenção de Barcelona: « It was sunk in 2013 in order to create an artificial reef with the aim of encouraging the increase of marine life to the area » (Nota do Editor – Tradução: Foi afundado em 2013 para criar um recife artificial com o objetivo de aumentar a vida marinha na área).e depois porque: se a imersão de « navios », « resíduos ou outros » é proibida (no artigo 4), as « plataformas » ou « outras obras » (artigo 4, 2d) são exceções a essa proibição « sob reserva » para estas:
1- de serem imersas para fins que não sua simples eliminação
2- desde que tal depósito não seja incompatível com o objetivo do presente protocolo.
Em resumo
1) a imersão de um « navio-recife » com o objetivo de criar um « recife artificial » não constitui uma « imersão de navio » « no sentido » da Convenção de Barcelona, mas se enquadra na categoria de « outras obras colocadas no mar » cuja imersão é autorizada.
2) tal imersão não é em si proibida sob a dupla condição de que o depósito seja realizado para fins que não sejam sua simples eliminação, não seja poluente e não produza resíduos flutuantes e que o depósito não seja incompatível com o objetivo da convenção.C) No nível prático: o que ocorre em outros países signatários da Convenção de BarcelonaPesquisas muito rápidas, absolutamente não exaustivas (devido à barreira linguística, em particular…), descobriram que outros países signatários da Convenção de Barcelona como Malta, Chipre (os dois « lados » da ilha), Croácia, Líbano… realizaram, desde 31 de dezembro de 2002, data da entrada em vigor da proibição de imergir navios, por si só mais de vinte operações de imersão (o Líbano também imerge tanques de guerra, trens, navios, aviões-recifes). Esta prática prova que a proibição de imergir navios pela Convenção de Barcelona está longe de ser absoluta…
De fato, essas imersões foram realizadas sem, até onde sabemos, sofrerem reprimendas do « Comitê de Cumprimento das Obrigações », responsável por garantir a boa execução da convenção. Além disso, a imprensa cipriota indica que algumas delas até mesmo receberam financiamento conjunto da Europa, do departamento de pesca europeia e do governo, considerando seus impactos positivos no meio ambiente e na economia local4.
A Convenção de Barcelona deve ser aplicada de maneira idêntica em todos os países signatários, e a França não pode ter menos direitos que os outros estados signatários. Consequentemente, não poderia ser advertida pelo « comitê de cumprimento de obrigações » quanto a uma eventual imersão de navio perfeitamente despoluído com o objetivo de criar um recife artificial para incentivar a vida marinha e/ou a economia local.
Dentro dessa lógica jurídica e observando os numerosos precedentes realizados em outros países, parece-nos que o primeiro obstáculo jurídico derivado da Convenção de Barcelona deve ser superado.
No entanto, se os Estados signatários podem perfeitamente lidar com a Convenção de Barcelona, cada país permanece soberanamente livre para permitir ou não a imersão de « navios recifes » de acordo com seu « próprio direito nacional » e sua política. Agora é necessário estudar e confirmar a compatibilidade de tais projetos em termos de « nosso direito nacional » e das ferramentas jurídicas atualmente em vigor para superar o segundo obstáculo.
II- O OBSTÁCULO DO DIREITO NACIONAL: O ESTATUTO DO NAVIO (A) E A GESTÃO DOS ESPAÇOS MARÍTIMOS (B) E DO DOMÍNIO PÚBLICO MARÍTIMO NATURAL (C).
A) A noção de navioA noção ou o próprio estatuto de « navio » parece ser um dos pontos de bloqueio mais importantes. A tendência, ou mesmo a posição dos serviços do Estado (cf. supra), seria considerar que o estatuto de navio é imutável e que, por isso, não poderia de forma alguma passar ao estatuto de « recife artificial » ou « navio recife ». No entanto, é importante destacar que, ao contrário, a qualificação de navio não é de forma alguma « imutável »mas absolutamente fluida! Prova disso : um navio tem necessariamente a vocação de terminar como « naufrágio marítimo » ou « resíduo ». Juridicamente, um « naufrágio marítimo » não possui absolutamente o mesmo estatuto jurídico que o « navio » (assim, o proprietário do naufrágio não pode mais reivindicar a limitação de responsabilidade concedida aos navios). O mesmo se aplica à noção de resíduo, que é um estatuto jurídico diferente. A esse respeito, uma das jóias da frota francesa, o porta-aviões: um navio tem necessariamente a vocação de terminar como « naufrágio marítimo » ou « resíduo ». Juridicamente, um « naufrágio marítimo » não possui absolutamente o mesmo estatuto jurídico que o « navio » (assim, o proprietário do naufrágio não pode mais reivindicar a limitação de responsabilidade concedida aos navios). O mesmo se aplica à noção de resíduo, que é um estatuto jurídico diferente. A esse respeito, uma das jóias da frota francesa, o porta-aviõesSe o estatuto de navio não é imutável e pode passar para o estatuto de « naufrágio marítimo » ou « resíduo », ou até mesmo a um simples móvel decorativo colocado no meio de uma rotatória rodoviária, nada impede manifestamente que ele possa se tornar um « recife artificial » ainda mais porque a noção de recife artificial, ao contrário do navio, do naufrágio ou do resíduo, não tem, enfim, uma definição jurídica obrigatória.
O navio é e continua sendo, prioritariamente, um « bem móvel » (artigo 531 do código civil) e se tornaria, por seu novo destino, seu novo uso e no sentido da Convenção de Barcelona, um » « outra obra » « (artigo 42d), cuja imersão é viável na medida em que o objetivo não seja sua « eliminação », mas sim favorecer a restauração ecológica e/ou a atividade econômica.
« As estruturas que mais se prestam à construção de recifes são os navios, sejam ele destroços ou navios que foram deliberadamente afundados para este fim »
Página 3 do documento « Diretrizes para a implantação de recifes artificiais – Convenção e Protocolo de Londres/PNUE » (2009)
B) Os receios e preconceitos relacionados à compatibilidade de um projeto de imersão com a gestão do domínio público naturalO « navio recife » tem como função repousar no fundo do mar e, portanto, no domínio público marítimo natural do Estado (artigo L2111-4 do código geral da propriedade das pessoas públicas).
Neste contexto, quais parecem ser os principais « pontos de bloqueio » de uma imersão, no nosso ponto de vista, que devem principalmente envolver a licença de imersão (1), a autorização de ocupação do domínio público marítimo natural (2), a regulação do uso dos usos (3) e a questão da restauração do domínio público ao término da ocupação (4).1) No que diz respeito à autorização de imersão de um navio no marEsta ferramenta está prevista no código do meio ambiente nos artigos L218-42 e seguintes. Para ir ao essencial, o artigo L218-44 do código do meio ambiente dispõe:
I.-Ppor derrogação ao artigo L. 218-43, ppode ser autorizada :
1° A imersão dos materiais dragados;
2° A imersão dos navios, pelo representante do Estado no mar, em conformidade com os tratados e acordos internacionais em vigor.
II.- A imersão dos materiais dragados está sujeita às disposições dos artigos L. 214-1 a L. 214-4 e L. 214-10.
III.- As permissões de imersão regularmente emitidas antes da publicação da portaria n° 2005-805 de 18 de julho de 2005 são mantidas até sua expiração, sem poder exceder um período de dez anos
2) Relativamente ao título de ocupação para o estacionamento do recifeA « concessão de uso do domínio público marítimo fora dos portos » Artigos R2124-1 a R2124-12 do CG3P parece evidentemente, devido à sua versatilidade e garantias processuais, ser a ferramenta jurídica mais adequada para o estacionamento do « navio recife ».
Esta modalidade de autorização do domínio público marítimo natural permite várias formas de obras, usos e ocupação, sob a condição de uma afetação:
– ao uso público ou de um serviço público
– ou a uma operação de interesse geral.
A restauração ecológica e a ausência de produtos nocivos, o valor patrimonial, cultural ou histórico do navio, bem como a animação turística e os formidáveis retornos econômicos induzidos, são indubitavelmente capazes de qualificar a noção de « interesse geral » necessária para a obtenção de tal autorização emitida pelos serviços do Estado.3) A regulação dos banhos e atividades ao redor do « navio recife »
– Qual a responsabilidade do prefeito?A esse respeito, é necessário esclarecer que a polícia do prefeito diz respeito apenas aos « banhos » e às « atividades náuticas realizadas a partir da costa com dispositivos de praia e embarcações não registradas » até um limite fixado em 300 metros a partir da linha da água. Além dessas áreas específicas de atividade e « além da zona dos 300 metros », sua responsabilidade não pode ser comprometida. Além disso, é especificado que « Fora das zonas e dos períodos assim definidos, os banhos e atividades náuticas são praticados por conta e risco dos interessados. » (L.2213-23 do código geral das coletividades territoriais).– O que dizer da regulação das atividades ao redor do « navio recife »?A regulação das atividades que ocorrerão ao redor do « navio recife » cabe ao prefeito marítimo, em particular no quadro do artigo L5242-2 do código dos transportes.
O leitor pode encontrar, a título de ilustração, 2 decretos prefeitorais (de 11 de janeiro de 2007 e de 11 de março de 2016 da Prefeitura Marítima da Mancha e do Mar do Norte « regulando a prática do mergulho no naufrágio do navio « Léopoldville », declarado bem cultural marítimo.– E qual a situação da restauração do domínio público marítimo natural ao final da autorização?No contexto do direito da domanialidade pública, existe um princípio forte chamado « restauração » do domínio público pelo ocupante ao final de sua ocupação ou uso. Tal obrigação poderia parecer um obstáculo à imersão de um « navio recife », uma vez que, ao término de sua autorização, poderia haver sérias dificuldades para restaurar o domínio público marítimo. A esse respeito, deve-se enfatizar que, ao contrário de uma ideia bastante difundida, o princípio da restauração do domínio público não é um princípio intangível para a lei.
Excerto do artigo L2122-9 do código geral da propriedade das pessoas públicas À ao término do título de ocupação, as obras, construções e instalações de caráter imobiliário existentes na dependência domanial ocupada devem ser demolidas, seja pelo titular da autorização, ou às suas custas, a menos que sua manutenção em estado tenha sido expressamente prevista pelo título de ocupação ou que a autoridade competente renuncie total ou parcialmente à sua demolição. As obras, construções e instalações de caráter imobiliário cuja manutenção ao término do título de ocupação tenha sido aceita se tornam de pleno direito e gratuitamente propriedade do Estado, livres e livres de todos os privilégios e hipotecas. … Além disso, o título de ocupação deverá prever cláusulas e garantias financeiras para garantir que a restauração será sempre possível.
Resulta do exposto que, ao término do título de ocupação do domínio público marítimo, o Estado pode perfeitamente, após ponderar devidamente todos os custos socioeconômicos e ambientais (por exemplo, impactos ou alterações indesejáveis após a remoção do « navio recife »), considerar que a remoção poderia prejudicar outros interesses públicos (ex. degradação ambiental) e aceitar ou solicitar a ausência de restauração do local.Observa-se que acreditamos que as operações de restauração deveriam, ou devem, ser consideradas como « trabalhos » no ambiente marinho. Como tal, estas devem, enquanto tal, ser objeto de um estudo de impacto. Consideramos este ponto particularmente importante. De fato, este novo estudo de impacto não deve ser visto como mais uma formalidade, mas sim como uma abordagem científica que permita avaliar a pertinência de manter o « navio recife » ou restaurar o domínio público.
Além de qualquer posição dogmática, se ao fim da autorização de ocupação do domínio público marítimo pelo « navio recife » e após o estudo de impacto, puder ser demonstrado « um benefício líquido positivo » para o ambiente (nomeadamente com uma concentração de fauna e flora), a cultura (patrimônio) ou a economia. Os serviços do Estado, com o consentimento do Prefeito marítimo e do comandante de zona, poderão decidir pela manutenção do « navio recife » em seu local de estacionamento.
CONCLUSÃO
Optamos por abordar apenas o que estimamos ser os « principais pontos de bloqueio », pois nos parece ser precisamente aqui que os projetos de iniciativas de imersão de « navios recifes » morrem prematuramente e injustamente no Mediterrâneo francês.
A questão da imersão de um « navio recife » envolve bem outras complexidades, seja em termos de procedimentos ambientais, planejamento ou mesmo urbanismo, … contudo, as mesmas nos parecem, por outro lado, perfeitamente controladas pelos serviços do Estado.
A demonstração de muitas e recentes imersões de navios realizadas nos países signatários da convenção de Barcelona, por um lado, e a demonstração da ausência de incompatibilidade desses projetos de imersão com a legislação francesa, por outro, permitirá, esperamos, convencer os serviços do Estado francês da viabilidade da imersão de « navios recifes » e, em última análise, melhor ainda, o início de uma verdadeira política ou estratégia oficial de imersão com um objetivo de interesse geral.
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